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两会聚焦:《长江法》已列入全国人大常委会立法规划,首先要理清楚事权

为长江立法,吕忠梅呼吁了15年。

自2003年当选第十届全国人大代表时,她就提出制定《长江法》。2017年,是她作为第十二届全国人大代表履职的最后一年。与往年一样,今年全国两会期间,她提交了一份关于制定《长江法》的议案。不同的是,这次她附带了《长江法立法框架(专家建议稿草案)》,还明确建议将《长江法》的制定列入第十三届全国人大常委会立法计划。

3月7日晚9时许,刚刚结束会议的吕忠梅回到她的政协机关办公室接受专访。她是第十、十一、十二届全国人大代表,第十二届全国政协社会和法制委员会驻会副主任,也是国家社科基金重大项目《长江流域立法研究》课题组的首席专家。

访谈开始,吕忠梅先分享了《长江法》已列入全国人大常委会立法规划的好消息。

2016年12月,全国人大常委会表决通过的全国人大环境与资源保护委员会关于十二届人大四次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告,报告明确提出:“长江立法涉及国家重大战略,极为重要和必要。环资委将其作为重点办理议案,建议有关部门抓紧立法前期调研论证工作,适时列入全国人大常委会立法规划。”

这是吕忠梅领衔的全国人大代表们多年呼吁的结果。不过,《长江法》立法何时启动,还需全国人大常委会进一步研究。

对于吕忠梅来说,《长江法》能否尽快进入立法程序,2017年是关键的一年。“长江经济带开发战略迅速推进,相关立法不能总是停留在学术研究阶段,希望能够尽快进入立法程序。”她说,“今年要启动第十三届全国人大立法规划的研究工作”,所以今年两会期间,她和研究团队把多年的研究成果变成了法律条文,提交了一份“长江法立法框架(专家建议稿草案)”作为议案附件,供立法机关研究、批评。


长江立法首先要把事权理清楚

这份不到三千字的议案背后,是吕忠梅和她的研究团队多年心血的结晶。

他们在以前多年进行长江流域水资源保护情况调研的基础上,围绕《长江法》的制定,2015年启动了一轮新的调研工作,这个调研除了课题组的核心成员外,还邀请了水利部、环保部、长江水利委员会以及北京大学、清华大学、中国政法大学、上海对外经贸大学、中国科学院、环境规划院等部门和院校的专家参与,专门召开了多场论证会。

“我们首先根据现有与长江有关的法律法规,对所涉及的部门权力,进行了事权梳理,从涉长江流域开发利用保护的各种事权现状中发现存在的职能交叉、职权冲突和管理空白;其次,我们对国外的一些流域立法进行了翻译、比较研究,从中寻找值得借鉴的经验,尤其是从他们的教训中得到不能重犯错误的启示;最后,我们对长江流域进行了实地调研,就长江法应该包括的内容、不同主体的利益诉求听取意见。在此基础上,我们形成了多项研究报告,并对《长江法》的体例结构进行了讨论,形成了立法的基本框架。”吕忠梅说。

在提交的议案中,吕忠梅将解决长江法的管理事权放在最核心位置。她解释说,长江流域涉水事务管理权分属中央15个部委、76项职能,19个省级政府、100多项职能。

她认为,这种情况下,长江委不仅无法统筹协调各部门、各地方在长江流域管理中的重大事项,而且与其他部委、地方政府之间存在着普遍、明显的职能重叠、职能交叉与职能空白等突出问题。

这主要体现在,规划编制无法协调,流域水资源利用与水污染防治割裂与矛盾,水工程管理与水量调度困难,长江水道、航道交叉管理,长江流域管理重大事项存在空白,“比如长江流域航道与河道的开发、整治、管理,港口规划、布局、建设、管理,水能资源开发、利用、管理,航运发展与渔业发展的统筹与协调,以及流域内建设项目的各类相关影响评价的统筹与协调,没有相应的部门承担。”

《长江法》要解决的一个最重要问题,是多头管理问题,所以首先要把事权理清楚。”吕忠梅说,长江流域管理事权存在诸多问题,假如不改事权,或者不在事权之间建立协调沟通机制,再理想的制度设计,也最终会被这些事权之间的扯皮、推诿给消耗掉。“所以习近平总书记提出‘共’抓大保护,怎么叫‘共’?我认为就是让原来不同目标,不同方向的职能,在统一的目标之下,朝着同一方向去做,这就解决了‘共’的问题。”


长江流域管理体制需重新设计

由于特殊生态系统决定,长江流域保护面临巨大压力:上游部分支流水能资源开发利用无序;中下游河道非法采砂、占用水域岸线、滩涂围垦等行为时有发生;蓄滞洪区亟需生态补偿;河口地区咸潮入侵现象有所加剧、海水倒灌和滩涂利用速度加快;流域内用水、流域与区域用水矛盾日趋显著。

长江经济带建设作为一项以水资源开发利用为依托的系统工程,涉及到经济、政治、社会、文化的方方面面。仅长江水资源利用本身,涉及水利、发改、财政、交通、电力、农业、城建、环保、卫生、旅游、国土资源等十多个部门的职能及流域内的各级地方政府。

而目前,长江流域水资源保护实行的是以水行政部门为主,地方政府与其他各行业主管部门在职权范围内分工合作的管理体制。根据《水法》规定,长江水利委员会是长江的流域管理机构,承担流域综合管理职责,并未明确流域管理机构的具体职能。

吕忠梅认为,长江委作为水利部的派出机构,不具有统筹协调各部委和地方政府的能力,综合管理难以实现。另外,长江委自身也经历了从技术咨询到流域管理的职能变化,形成了行政机关、事业单位、企业“三位一体”的复杂格局,“政事企”不分的现状,也使长江委的流域综合管理职能行使有重重障碍。

“要真正实现长江经济带‘生态优先,绿色发展’的战略定位,必须对长江流域管理体制进行重新设计。”吕忠梅的语速很快。她建议将《长江法》的制定列入第十三届全国人大常委会立法计划,建立长江流域统一管理体制,解决长江流域的特殊问题,明确流域管理机构的定位和职能,“多规合一”实现流域综合决策。

针对议案中的建议,吕忠梅及其团队自2016年起已针对《长江法》如何立法,开过三场论证会。《长江法立法框架(专家建议稿草案)》构想的每一次修改,吕忠梅都参与其中。

去年8月份,吕忠梅利用自己暑假休假时间,与核心团队的十几个学者在京封闭工作十余天。“每天上午下午基本都是讨论。讨论完了,大家分头工作。分头工作完了,再讨论。这就是我们那些天的工作方式,努力做到把每个人的思想都贡献出来”。如是,《长江法立法框架(专家建议稿草案)》才最终形成。

作为一部跨流域,并涉及多部门的综合性法律,吕忠梅说,她很希望将来的立法工作能由全国人大常委会主导。“就是直接由全国人大常委会组成立法起草的专门班子,站在国家层面上,没有部门利益,没有地方利益,彻底贯彻长江‘大保护’的理念,这样一种立法模式,是我所期待的。”她说。

(来源:澎湃新闻)